产业观察｜中美高技术贸易不得不说的一大障碍——《瓦森纳协定》

今年3月份以来，中美贸易争端一步步升级，美方的加税清单和总统推特让人眼花缭乱，而中方始终有理有度积极应对。事态至此，中美贸易争端没成为一触即发的狂轰乱炸，却演变成了旷日持久的太极推手。

近期，媒体上关于中美贸易的文章已经非常多了。今天我们换一个角度，来谈谈中美高技术贸易中的一大政策障碍——《瓦森纳协定》。

一 《瓦森纳协定》的缘起与演变

《瓦森纳协定》又称“瓦森纳安排机制”，全称为《关于常规武器和两用物品及技术出口控制的瓦森纳协定》，它是世界主要的工业设备和武器制造国在巴黎统筹委员会解散后，于1996年成立的一个旨在控制常规武器和高技术贸易的国际性组织，是美国等发达国家控制高技术出口的一个最重要的多边机制。

1.《瓦森纳协定》的前身——“巴统”

冷战时期，在美国提议下为防止苏联发展高端武器，17个西方国家于1949年11月在巴黎成立了巴黎统筹委员会（简称“巴统”），限制成员国向社会主义国家出口高技术和战略物资。被列为禁运对象的不仅有社会主义国家，还包括一些民族主义国家，总数30个左右。

“巴统”总部设在美国驻法国大使馆的一角，有大约20名工作人员，每周在地下室一间L型的房间里召开一次会议商议有关事项。

2. “巴统”的运行机制

“巴统”有三份控制清单，即原子能清单、军品清单和工业清单，包括工业机械、电子设备、运输设备、金属、矿物及其制成品、化学类和石油产品、武器军火和海空军装备、原子能物质和设备等领域的上万种产品。

根据规定，当成员国准备向受限制的国家出口清单内的货物和技术时，必须向“巴统”提出申请，只有所有成员国政府一致同意后，才能签发出口许可证。

3．“巴统”为多边出口管制制度开启了先例

它不是基于国际条约和国际法，而是建立在共识基础之上的非正式组织。“巴统”制定了出口管制清单，从清单中增加或删除某一物项需要获得成员国的一致同意。“巴统”建立了进口证明和发货后核查制度，以加强执行出口管制的力度。

“巴统”消亡后，其建立的一系列先例仍在多边管制制度中被广泛沿用。

4. “巴统”对中国的影响

1950年7月，“巴统”贸易管制范围扩大到中国，我们被迫走上了独立自主、自力更生的艰苦道路。1972年，美国总统尼克松访华后，美国放宽对华出口控制，同年“巴统”组织同意改变我国出口许可地位，允许获得与原苏联同等待遇。

从1981年起，我国可从美国和其他西方国家得到较为先进的技术。1985年12月，基于“巴统”“绿线”政策，我国开始与法国等发展军售关系。1989年后，“巴统”决定取消此前对我国出口控制的放宽，欧盟国家追随美国对华奉行军事制裁政策，刚刚起步的中欧军售即告终止。

5.《瓦森纳协定》在“巴统”基础上随冷战结束应运而生

苏联解体后冷战结束，“巴统”管制的对象发生了根本性变化。俄罗斯首先提出解散“巴统”，德国、法国等成员国对美国在“巴统”组织内滥用权力也十分不满。但美国等西方国家认为，在解散“巴统”的同时有必要建立一个应对地区安全威胁的新机制。

图1 荷兰城市瓦森纳

1994年3月，“巴统”组织被迫解散。1996年7月，美国等33个国家的代表在荷兰小城瓦森纳签署了新的协议——《瓦森纳协定》，继续限制并且不断强化所谓敏感技术出口。欧洲国家认为，俄罗斯、东欧国家以及其他发达国家加入会使瓦森纳协定更有效和更具合法性，因此俄罗斯、捷克、匈牙利、波兰、斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、乌克兰以及阿根廷、奥地利、爱尔兰、新西兰、瑞典、瑞士、芬兰、韩国等16个国家和17个“巴统”成员国一道同时为创始成员国。

可以说，从冷战时期的“巴统”到后来的“瓦森纳协定”，西方国家对高技术出口的控制不仅没有削弱，反而是在不断加强，其本质是最大限度的维护其国家战略安全和经济利益。

二 《瓦森纳协定》的主体与制约对象

1.《瓦森纳协定》的主体

瓦森纳成员国包括“巴统”17国，其他发起的16国，以及2017年12月加入的印度等9国，成员数达到42个。

表1 《瓦森纳协定》的主体国别情况表

图2 瓦森纳协定42个成员国家分布图（图片来自中国知网）

2.《瓦森纳协定》的制约对象

理论上，《瓦森纳协定》的制约对象是除了42个缔约国以外的全部非缔约国。根据《瓦森纳协定》，对于敏感的产品或技术，成员国之间的交易无需通报，如果成员国要将这些产品卖给非成员国，就要向其他成员国通报。

但实际上，成员国在重要的技术出口决策上受到美国的影响很大，目前重点限制对象包括中国、伊朗、利比亚、朝鲜等国家。由于受《瓦森纳协定》影响，中国在能源、环境、可持续发展等领域与西方发达国家科技合作比较活跃，但是在航空、航天、信息、生物技术等高技术领域合作不够活跃。

2004年4月，中国与《瓦森纳协定》组织在维也纳举行了首轮对话会。

三 《瓦森纳协定》的主要领域

瓦森纳协定自1996年发布以来，每年都会进行修订。但该协定涵盖的限制领域基本保持不变：

1. 军民两用商品和技术清单

涵盖了先进材料、材料处理、电子器件、计算机、电信与信息安全、传感与激光、导航与航空电子仪器、船舶与海事设备、推进系统等9大类，每一类限制项下的具体产品又按照设备和组件、测试和检验设备、材料、软件、技术等5个方面进行限定。

2.军品和技术清单

另一份是军品清单，涵盖了各类武器弹药、设备及作战平台等共22类，中国同样在被禁运国家之列。

四 《瓦森纳协定》的运行机制

1. 成员国将在自愿的基础上交流信息，以提高透明度

这些信息将有助于成员国讨论武器、敏感两用物项和技术的转让，并对转让这些物项的危险性达成共识。

2. 交流信息包括任何一个成员国希望引起其他成员关注的任何问题

作出转让或拒绝转让任何物项的决定，是每个成员国自己的责任。成员国采取的与瓦森纳协定有关的措施，完全由各国自主执行。成员国同意通报转让和拒绝转让情况，通报的范围包括所有非成员国。

3. 通报拒绝出口情况，不是强制性义务

某一成员国拒绝转让某一物项，并不意味着其他成员国也不得转让相同的物项。但是，如果一个成员国在最近三年内曾拒绝批准出口某一物项，另一个成员国如果批准出口相同的物项，就应当在60天之内向所有成员国通报其批准出口的情况。

4. 成员国应通过各自的国内立法和政策，确保落实《瓦森纳协定》

《瓦森纳协定》各成员国每年至少举行一次全会，主席由成员国每年轮值，所有决定都由成员国一致同意作出。成员国应通过各自的国内立法和政策执行《瓦森纳协定》。瓦森纳协定接收新成员需要得到成员国的一致同意。

5. 《瓦森纳协定》加入的标准

包括申请国是否是武器或工业装备的生产国和出口国，申请国的出口管制制度要参考瓦森纳协定的管制清单，遵守不扩散政策，执行《不扩散核武器条约》、《生物武器公约》、《化学武器公约》和《美苏关于削减和限制进攻性战略武器条约》，并完全有效地执行出口管制政策。

五 《瓦森纳协定》对中国的影响

1.当某一成员国拟向中国出口某项高技术时，美国甚至直接出面干涉

如，2004年捷克拟向中国出口“无源雷达设备”时，美便向捷克施加压力，迫使捷克停止了这项交易。

2.对中国的发展还有更深层次的影响，即阻碍中国加入全球生产体系

全球生产体系的实质是，生产活动不再局限于单个企业跨越国界的布局，而是多个企业之间生产经营行为的全球一体化。全球生产体系降低了生产成本和交易成本，对世界经济发展是有利的。

以半导体产业为例，中国半导体产业迅速发展，但缺乏核心技术和关键装备。国内企业在国际市场采购设备都先后遭遇到了“瓦森纳协定”的限制，加之产业自身限制，使得中国半导体设备制造业同国际先进水平还有2-3代的差距，落后国际先进水平5-10年左右。

图3 价值1亿美元以上的半导体制造核心设备——光刻机

（图片来源：www.asml.com）

六 《瓦森纳协定》的局限性

瓦森纳协定是一个没有法律约束力的多边出口管制制度。由于各成员国的利益关切不同，再加上做出任何决定都需要获得成员国的一致同意，其运行机制存在一系列局限性：一是“协定”的非正式性，造成执行机制失缺；二是概念模糊，使成员国各行其是；三是一致性的规定，妨碍“协定”向深入发展；四是信息交流存在问题，信息交流存在滞后性。

从实质上讲，瓦森纳协定是构成美国出口管制制度完整性的重要链条。瓦森纳协定对限制向伊拉克、利比亚、朝鲜、伊朗、苏丹等被美国列为“关切”国家的出口起到了一定作用，但美国对我国台湾、印度、沙特等的武器出口在数量和质量上却有增加。因此，瓦森纳协定在一定程度上反映了美国作为世界惟一超级大国限制其他国家向对其构成安全关切的国家的出口，但却无法约束美国向破坏地区稳定的国家或地区的出口。

结论：在21世纪各国经济和社会发展相互依存的时代，在世界贸易日益扩大、中国经济迅速发展的情况下，美国对华技术出口管制已经成为中美贸易中的重大障碍。

七 对我国发展自主可控先进制造业的几点建议

核心技术是国之重器，要下定决心、保持恒心、找准重心，加速推动关键领域核心技术突破；要努力实现关键核心技术自主可控，把创新主动权、发展主动权牢牢掌握在自己手中。

中美贸易争端，尤其是中兴通讯事件后暴露了我国在一些关键技术领域的重大短板，加快建立自主可控先进制造体系将尤为迫切。有关建议如下：

一是进一步加强基础研究和关键共性技术研发。充分发挥创新作为引领发展第一动力的作用，紧紧围绕科学前沿和国家需求加强重大科学问题超前部署，利用好国家骨干科研院所、重点实验室、工程实验室、工程研究中心等资源，加大力度开展前沿技术和竞争前共性技术攻关，着力实现前瞻性基础研究、引领性原创成果和关键共性技术的重大突破。

二是进一步加快攻关重点领域“卡脖子”技术（装备）。鼓励和支持有条件的地区、企业和研究机构，积极承担国家重大工程和技术攻关计划，聚焦重点产业、重点领域的关键环节，促进基础研究与应用研究融通汇聚和科技成果顺畅高效转化，着力突破一批“卡脖子”的基础材料、关键装备、重点工艺和核心零部件。

三是进一步强化以企业主导的产业技术创新体制和机制。完善科技、产业与金融有效结合的创新机制。鼓励建设新型研发载体，支持龙头企业牵头组建制造业创新中心、产业创新中心、技术创新中心等新型创新主体，采取政府支持、股权合作、成果共享的市场化运作模式，构建新型产学研协同创新机制。加快先进制造业重大技术标准研究和制定，加强重点产业知识产权保护和专利布局，建立公共服务平台，开展重点领域知识产权试点、示范工作。

四是进一步加快自主创新的新技术和新产品推广应用。更大力度推动市场开放，在基础设施、重大工程、重点项目建设中，优先推荐自主研发的新技术、新产品、新装备，对应用首台（套）重大装备及关键零部件的给予重点支持，建立完善和扩大推广新材料、首台（套）重大装备及关键零部件等首批次应用保险保费补偿机制。

五是进一步加快建立自主可控先进制造产业的生态体系。推动整机企业和基础部件企业协同发展，注重需求侧引导，建立产业联盟和协作配套体系，形成协同创新、产用结合、以市场促进基础研发的新模式，提升重点行业、重点领域、重点环节全产业生态体系的自主可控。

六是进一步强化人才在自主可控先进制造业中的重要作用。围绕先进制造业发展需求，建立企业、高校、科研院所相互融合的人才培养模式，在培养创新人才的同时关注技术人才的培养。以企业需求为导向，创新产学研合作机制，建立校企结合的人才综合培训和实践基地，重视职业教育和技能培训，大力培养掌握先进制造业技术技能的劳动者，扭转企业和劳动力市场中技术技能劳动者严重短缺的局面，加快建设形成宏大的产业技术创新领军团队和技术技能人才队伍。

七是进一步扩大对外开放和交流合作。自主可控是开放型经济发展新阶段构建现代产业体系的基本要求，发展自主可控先进制造产业不是闭关锁国，不是自己埋头苦干。要坚持改革开放，坚持学习创新，动员国际国内一切可以动员的力量和资源，充分利用人类文明的智慧和成果，对关键产业、关键环节、关键技术进行联合攻关和突破，将这些核心技术掌握在自己手中，并共享知识产权。在全球价值链分工体系中强调产业的技术竞争力，使国内企业在参与全球价值链分工中不被“卡脖子”，充分掌握产业发展的主动权。

（本文作者：顾强，王滨，樊威）